当事人不能请求对国有建设用地使用权出让合同中的违约金标准进行调整

当事人不能请求对国有建设用地使用权出让合同中的违约金标准进行调整—贵州中凯瑞房地产开发有限公司等诉贵阳市国土资源局建设用地使用权出
让合同案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

贵州省高级人民法院（2018）黔民终779号民事判决书

2.案由：建设用地使用权出让合同纠纷

3.当事人

原告（被上诉人）：贵州中凯瑞房地产开发有限公司（以下简称中凯瑞公司）、贵州中锐达商业投资管理有限公司（以下简称中锐达公 司）、贵州光大天元投资有限公司（以下简称光大天元公司）、贵州光大黔地投资有限公司（以下简称光大黔地公司）

被告（上诉人）：贵阳市国土资源局

【基本案情】

经贵阳市人民政府批准，贵阳市国土资源局于2012年7月30日至8月 8日对坐落于贵阳市南明区太慈桥的G（12）34号地块举行国有建设用地使用权挂牌出让。经招投标，中凯瑞公司、中锐达公司、光大天元公司、光大黔地公司（受让人，以下简称四公司）联合竞买了该地块，并与贵阳市国土资源局（出让人）签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称出让合同），约定：1.本合同项下出让宗地编号为G（12） 34，宗地总面积98235平方米，其中出让宗地面积为44897平方米。2.本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为228650000元，每平方米5092.77元。3.本合同项下宗地的定金为出让总价款的20%计45730000元，定金抵作土地出让价款。4.受让人按以下时间和金额分两期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：第一期：114325000元，付款时间：2012年9月15日之前；第二期：114325000元，付款时间：2013年8月15日之前。5.如果受让人不能按时支付土地使用权出让价款，按以下方式处理：……（2）受让人未能按时付清首期款项的，取消受让人竞得资格，本合同解除，收回土地使用权，其所交保证金不予退还，并由其承担重新组织该幅土地使用权再次招标拍卖挂牌出让所需费用和再次招标拍卖挂牌出让成交价低于本次成交价差额。（3）受让人已按时付清首期款额，剩余款额未能按时支付的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过60日的，出让人有权解除合同，收回土地使用权，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。《出让合同》签订后，贵阳市国土资源局如约向四原告交付上述地块。

2012年9月5日，中凯瑞公司向贵阳市财政局支付国有土地收益基金
11432500元、国有土地使用权出让金12489789元、农业土地开发资金
583661元；中锐达投资公司向贵阳市财政局支付国有土地使用权出让金
17148750元；光大天元公司向贵阳市财政局支付国有土地使用权出让金
11432500元；光大黔地公司向贵阳市财政局支付国有土地使用权出让金
17148750元；贵阳市土地矿产资源交易管理处代贵阳市财政局支付国有土地使用权出让金44089050元，以上付款共计114325000元。第一期国有建设用地使用权出让价款已如约付清。

2015年8月14日，四公司（受让方）与贵阳市国土资源局（出让 方）签订《〈G（12）34号国有建设用地使用权出让合同〉补充协议》
（以下简称补充协议），约定：《出让合同》第十条中二期款缴款金额变更为55131227元，缴款时间变更为补充协议签订后一个月内缴清。该条款下其他内容不变。2018年2月12日，中凯瑞公司向贵阳市财政局支付国有土地使用权出让金55131227元。四公司以双方签订之滞纳金过高为由，诉至法院要求调整。

【案件焦点】

涉案合同约定的滞纳金计算标准应否进行调整。

【法院裁判要旨】

贵州省贵阳市中级人民法院经审理认为：《出让合同》《补充协 议》均系双方当事人自愿签订，且未违反法律、行政法规效力性禁止性规定，依法有效，并对当事人具有法律约束力，双方均应按约全面履行合同义务。贵阳市国土资源局已如约向四公司交付出让地块，但是，四公司却未按约支付第二期出让金，其行为已构成违约，依法应当承担支付滞纳金等违约责任。关于滞纳金，虽然系双方依据有关行政管理规范进行约定，但是，本案系平等民事主体之间的法律关系，滞纳金的本质系违约金，依照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。当事人就迟延履行约定违约金的，违约方支付违约金后，还应当履行债务”之规定，当事人申请调整违约金之权利不可剥夺。违约金之调整，应以实际损失为基础。关于实际损失，贵阳市国土资源局并无证据予以佐证。在当事人无力证明实际损失之情形下，守约方之实际损失即为四公司拖欠土地出让金的利息损失。综合考虑合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等因素，根据公平原则和诚实信用原则，法院酌情以中国人民银行公布的同期同类贷款基准利率的二倍计算涉案违约金，违约金以55131227元为基数，自2015年9月15日起计算至2018年2月12日止。

贵州省贵阳市中级人民法院依照《中华人民共和国合同法》第六 条、第八条、第一百一十四条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条规定，作出如下判决：

四公司与贵阳市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合 同》《〈G（12）34号国有建设用地使用权出让合同〉补充协议》项下关于第二期国有建设用地使用权出让价款滞纳金由约定之每日按迟延支付款项的1‰计算调整为按照中国人民银行公布的同期同类贷款基准利率的二倍计算（以55131227元为基数，自2015年9月15日起计算至2018年2月12日止）。

贵阳市国土资源局不服一审判决，提起上诉。

贵州省高级人民法院经审理认为：土地出让合同相较于普通的民事合同具有其特殊性，其中一方主体为政府国土资源行政主管部门，由其提供的土地出让合同格式文本必然会受到相关法律法规和规范性文件的约束，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》对于国有土地出让合同中土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的违约金标准作了明确规定，并明确对违反本通知规定的责任后果。此规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定，系针对国有土地交易市场作出的政策性规定，体现在土地出让合同中，不属于双方能够任意协商的条款，该类条款如不存在违反法律、行政法规强制性效力性规定的情形，原则上不宜以私法判决的方式否定其效力，亦不宜依职权作相应调整，而应以此为依据确认各方当事人的民事权利义务。况且，房地产企业在签订合同、取得土地使用权时，对于土地出让合同的内容包括违约责任的约定应当是知道的，合同一旦签署，应当对政府主管部门和房地产企业双方具有约束力。案涉《出让合同》系双方真实意思表示，四公司作为专业的房地产开发公司，在取得国有土地使用权时应当知道违约责任后果，亦不存在其不能预见的情形。因此，原审法院将四公司承担逾期交付土地出让金的违约金责任，由约定按每日迟延交付款项的 1‰调整为按同期银行贷款利率二倍计算不当，予以纠正。

综上，一审法院将滞纳金计算标准调减为中国人民银行同期同类贷款利率二倍标准，系适用法律错误。贵阳市国土资源局的上诉请求成 立，予以支持。贵州省高级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼 法》第一百七十条第一款第二项规定，作出如下判决：

一、撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2018）黔01民初208号民事判决；

ニ、驳回四公司的诉讼请求。

【法官后语】

本案双方当事人在一审、二审程序中都是紧紧围绕“《出让合同》及《补充协议》约定的违约金计算标准应否进行调整”这一焦点来进行的。而这个问题在理论界和审判实践中都有争议。

第一种意见认为，现行国有建设用地使用权出让合同中的违约金条款是根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通 知》而来，所以全国上下所签订的“土地出让合同”中，都有“受让方不按时足额缴纳土地出让金的，按日加收违约金额1‰的违约金”的约定，这说明，土地管理部门与土地使用者签订协议时，已经将该内容作为“法定违约金”制度纳入合同中了，受让方必须接受，这明显有违合 同“诚实信用、平等、自愿协商”的原则，由于国土资源部门的垄断性地位，这成为土地出让合同中的一条“霸王条款”。《中华人民共和国合同法》第一百一十四条规定：“……约定的违约金过分高于造成的损失 的，当事人可以请求人民法院或仲裁机构予以适当减少……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》也有类似明确的规定，且合同法及其司法解释的效力明显高于《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，因此，本案受让人认为违约金过高，可以双方协商解决，协商不成提起诉讼，请求人民法院调低符合法律规定，法院应予以支持。

第二种意见则认为，国有建设用地使用权出让合同相较于普通民事合同具有特殊性，对合同中关于违约金标准的约定如何认识，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条规定，关于土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。将此规定写入合同，是对国有土地出让交易作出的政策性规定，虽然体现在双方签字认可的出让合同中，但不属于双方协商达成的条款，只要不存在违反法律、行政法规强制性效力性规定的情形，合同当事人一方不能诉至人民法院，请求对违约金标准进行调整。

笔者同意第二种意见，理由为：

1.《出让合同》相较于一般民事合同确有其特殊性。出让人和受让人权利法定，不能依约定改变。土地所有权属于国家，出让人权利是根据法律授权出让国有建设用地使用权，受让人权利是对依法取得的国家建设用地，在出让期内享有占有、使用、收益等权利，有权利用该土地依法建造建筑物、构筑物及其他附属设施。比如，出让的土地面积多 少、土地用途等都是依据国家法律、地方总体规划而定。虽不是双方约定的内容，但双方必须共同遵守。就是说，合同签订作为国有建设用地出让的最后一个环节，是将出让行为实施过程中所明确的权利义务以书面形式固定下来。按照批准的土地用途填写合同是对双方最根本的要 求。因此，出让土地的面积是固定的，未经批准，土地用途不得改变，出让土地的使用年限必须依法确定，不是双方约定的，但双方必须共同遵守。同理，出让合同中关于违约金的条款，依据是《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，也不属于双方协商约定的内容，是国家政策规定，不能通过双方协商约定改变，也不能由任何一方诉请法院调整。

2.关于出让合同的违约金能否调整，在审判实践中亦多有争议，最高人民法院和地方各级法院依据不同的理由，作出了支持和不支持两种判决。但2018年年初，最高人民法院作出关于《昆明市国土资源局、昆明滇池国家旅游度假区管理委员会建设用地使用权出让合同纠纷案》（〔2017〕最高民终561号）民事判决后，全国法院基本统一了认识。

3.有利于维护正常的建设土地使用权出让管理秩序。案涉《出让合同》系双方真实意思表示，四公司作为专业的房地产开发公司，对合同违约金的条款完全知晓，在取得国有土地使用权时应当知道不按约定支付出让金的法律后果，也知道违约金计算标准的依据来源，亦不存在四公司不能预见的情形，因此，四公司在逾期支付出让金，明显违约的情形下，却以原合同约定违约金计算标准过高为由诉至法院请求调整没有依据。法院本着对守约方的保护和维护土地交易中土地出让金应足额及时缴纳的正确导向，对国有建设用地使用权出让合同约定的滞纳额日 1‰的违约金计算方式不作调整。如果支持四公司的诉请作出调整，会导致大部分受让人签合同时认可全部条款后又找借口不按期支付出让 金，并诉至法院要求调减违约金，这一方面扰乱了建设土地使用权出让的管理秩序，也大大增加了社会诚信风险。

综上，案涉《出让合同》中约定的违约金标准，受行政文件及部门规章的约束，受让方逾期支付土地出让金给出让方造成的资金损失，不能简单地以银行同期贷款利率或民间借贷规定的利息标准进行评判，应当考虑违约金条款内容的法定性、行政管理的强制性、违约责任的可预见性等因素，在无特殊情形下原则上应不予调减。

编写人：贵州省贵阳市中级人民法院 刘永菊 施辉法