如果合同因政策变化而无法履行，合同双方应如何协商解决?

中华人民共和国最高人民法院

民 事 裁 定 书

（2023）最高法民申1230号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：雅安市荣新置业发展有限公司。住所地：四川省雅安市雨城区滨湖东路一号滨江奥斯卡社区1栋2楼。

法定代表人：沈强，该公司执行董事。

委托诉讼代理人：谢冰，北京大成（重庆）律师事务所律师。

委托诉讼代理人：毛显，北京大成（成都）律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：雅安市雨城区人民政府。住所地：四川省雅安市雨城区雅州大道387号。

法定代表人：陈建伟，该区区长。

委托诉讼代理人：张成功，男，系雅安市雨城区司法局工作人员。

委托诉讼代理人：李飞鸣，四川同兴律师事务所律师。

再审申请人雅安市荣新置业发展有限公司（以下简称荣新公司）因与被申请人雅安市雨城区人民政府（以下简称雨城区政府）合同纠纷一案，不服四川省高级人民法院（2022）川民终990号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

荣新公司申请再审称，（一）二审法院认定案涉《雅安市雨城区新城城市营运合作协议》（以下简称《合作协议》）因国家政策因素终止履行的理由不能成立，《合作协议》未经合法有效的方式确认终止履行或解除。1.《合作协议》系雨城区政府、荣新公司在平等、互利、自愿的基础上签订，内容未违反签订时的法律、行政法规，未侵害社会公共利益，且已经雅安市雨城区人大常委会确认通过，合法有效，双方均应严格履约。雨城区政府主张的影响《合作协议》效力的相关依据仅为规范性文件，不属于法律、行政法规，不能导致《合作协议》无效。2.四川省国土资源厅、财政厅、监察厅、审计署联合发布的《关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理通知》（以下简称《收支管理通知》）等政策，不属于法律和行政法规，不符合《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）规定应当终止合同权利义务的情形，不应作为《合作协议》终止的依据。3.无论是合同终止还是解除，都需有正式的通知，并明确终止或解除的事实及理由。雨城区政府在本案诉讼之前和本案审理程序中，除主张《合作协议》无效之外，并未提出解除合同的明确意思表示，故《合作协议》未经合法、有效的方式予以解除，实际系因雨城区政府单方原因导致未再继续履行。（二）二审判决错误认定雨城区政府不履行《合作协议》不存在过错，雨城区政府应当就其不履行《合作协议》的行为承担损害赔偿责任。二审判决所依据的国务院、四川省国土资源厅发布的一系列规范性文件并非足以导致合同终止或解除的法律、行政法规，仅是出于一般社会管理需要，就社会生活中某一具体事项作出的具体行为，不能当然免除雨城区政府对《合作协议》的履行义务。同时，依照《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》第三条之规定，即便《合作协议》确因政策原因不能履行，也需要当事人通过正式解除合同的方式来停止合同的履行，不能直接认定合同权利义务终止，且雨城区政府就其不履行合同义务承担各项赔偿责任。荣新公司主张雨城区政府支付投资成本、违约金符合双方约定及上述通知规定。（三）荣新公司主张的土地整理收益7911.25万元及相应利息损失应得到全额支持。1.双方在《合作协议》中明确约定分宗地、分期限对宗地上的费用进行结算和支付投资回报，并未约定将整体项目投资和开发进度作为相应宗地费用结算的前提条件。案涉12号、14号地的土地整理已全部完成，支付全部土地整理收益的合同约定条件已成就，雨城区政府应当向荣新公司支付全部的土地整理收益。2.雨城区政府在2011年4月18日收到12号地的出让金6100万元、在2012年5月31日收到14号地的出让金12150万元，根据《合作协议》的约定，雨城区政府应在2011年5月2日前支付12号地的土地整理收益2335.11万元、在2012年6月14日前支付14号地的土地整理收益5576.14万元。由于雨城区政府未按约支付前述款项，荣新公司主张自应付期限届满之次日起计付利息，显然应予支持。故荣新公司根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十一条第六项规定申请再审。

雨城区政府提交意见称，（一）荣新公司提交的再审申请书载明申请再审的依据是修订前的《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零五条、第二百零七条第六款之规定，但第二百零五条是关于法院依职权再审的规定，与本案无关。（二）荣新公司对案件事实和证据的异议与其申请再审的依据冲突，不应作为申请再审的理由。荣新公司一方面认可一、二审判决认定的事实，一方面又对有关案件事实和证据提出质疑，自相矛盾。（三）荣新公司关于二审判决适用法律错误的理由不成立。1.国务院、四川省相关政府部门对国有土地使用权出让收支发布一系列规范性文件后，雨城区政府提出终止《合作协议》，荣新公司并未提出异议。且结合双方之后的一系列协商、谈判行为，二审判决认定《合作协议》已终止履行，符合本案实际，不存在适用法律错误的情形。2.雨城区政府及一、二审判决均未提及本案中的相关政策属于不可抗力。另外，本案所涉相关政策是基于防范国有资产流失作出的一般性规定，是具有全国性社会影响的全局性政策。3.相关政策发布后至荣新公司提起诉讼前，雨城区政府一直积极与荣新公司协商解决协议终止的善后事宜。二审判决后，双方签订了《执行和解协议书》，雨城区政府已按照协议向荣新公司支付了前期款项。故雨城区政府在本案中并无过错。4.《合作协议》约定的投资回报标准是建立在荣新公司履行完全部合同义务，即开发、整理1300-1500亩土地的基础上，在荣新公司仅开发了部分土地且《合作协议》已终止履行的情况下，如按照协议约定的标准计算收益，显失公平，亦与《合作协议》中双方的真实意思及合同目的相悖。5.人民法院已经判决雨城区政府支付投资成本3105924元，对于荣新公司尚未实际支付的投资成本待荣新公司履行后再行主张，二审判决适用法律正确。请求驳回荣新公司的再审申请。

本院经审查认为，本案再审审查的争议焦点有二，一是案涉《合作协议》是否已经终止履行，雨城区政府是否应承担违约责任；二是二审判决对荣新公司主张的投资成本、土地整理收益及利息的认定是否正确。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款规定：“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。”案涉《合作协议》的订立、履行等引起本案纠纷的法律事实均发生在《中华人民共和国民法典》施行前，本案应适用当时的法律及司法解释。

一、关于案涉《合作协议》是否已经终止履行，雨城区政府是否应承担违约责任的问题

案涉《合作协议》系双方当事人的真实意思表示，且内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，双方均应依约履行。对此，二审判决已经进行认定，双方当事人并无异议，本院予以确认。在案涉《合作协议》的履行过程中，由于政府发布了一系列规范性文件，规定国有土地出让金实行收支两条线管理，任何企业不得参与土地出让收益分成，使得案涉《合作协议》的继续履行客观上产生了障碍，无法继续履行，且双方当事人未能就案涉《合作协议》约定的权利义务进行变更以达成新的合意。从荣新公司的起诉状、证人杨某（曾任荣新公司法定代表人）的证言、荣新公司在一审庭审中的陈述看，对于相关政策文件出台后，案涉《合作协议》已实际终止履行、双方仅对相关款项的支付及赔偿数额存在争议的事实，荣新公司并无异议。现荣新公司提出案涉《合作协议》并未终止，违反了诉讼诚信原则，也与查明的事实不符，不能成立。案涉《合作协议》不能履行系因政策变化而使合同履行的基础丧失，不可归责于双方当事人，故荣新公司要求雨城区政府支付违约金，缺乏事实和法律依据，亦不能成立。

二、关于荣新公司主张的投资成本、土地整理收益及利息如何认定的问题

合同终止履行系法律事实，其法律效果在于合同权利义务的终止，即合同所确立的当事人之间的权利义务关系即告消灭，但当事人之间已经履行合同部分的债权债务关系还需要了结和清算。在此意义上，本案双方终止履行《合作协议》的行为与合同法第九十七条规定的合同解除的效力并无差别，依照合同法第九十八条“合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清理条款的效力”的规定，对案涉双方已履行的合同，应依照《合作协议》约定对双方权利义务进行认定。

首先，对投资成本的认定。除二审判决已经支持的实际支付投资成本3105942元之外，荣新公司还主张其投资成本包括尚未支付的6572836元、房屋租金180480元、装修费用671311元、运营工资485000元。案涉《合作协议》第六条第（一）款第1项约定荣新公司的投资成本包括区域规划设计费，集体土地征地、拆迁、补偿、安置费，市政基础设施（含管线）建设费三部分。对符合合同约定但荣新公司尚未支付的款项6572836元，因荣新公司是否还需继续支付尚无法确定，二审法院为荣新公司保留另行诉讼的权利，荣新公司可待实际发生后另行主张。对于房屋租金、装修费用、运营工资，不属于投资成本范围，且不符合《合作协议》第八条违约责任条款主张人力资源成本费、房屋装修费、房屋租金等投入的情形。二审判决对投资成本的认定符合双方约定，并无不当。

其次，对土地整理收益的认定。从一、二审审理查明的事实看，荣新公司整理的12号、14号宗地共计292.25亩，均已出让，荣新公司有权获得相应的土地整理收益。《合作协议》第六条第（二）款对土地整理收益进行了约定，该约定系在合同正常履行情况下的计算方式。但案涉《合作协议》因政策原因并未实际履行完毕，故对土地整理收益的认定还应结合案涉《合作协议》第二条“合作内容”、第三条“合作方式”及第七条“双方权利义务”来综合考量。二审法院结合荣新公司实际投资占约定投资总额的比例、实际土地整理面积占约定土地整理面积的比例等因素，酌情认定荣新公司应得的土地整理收益，符合案涉《合作协议》的合同目的，亦符合权利义务对等原则，并无不当。

最后，对利息起算时间的认定。双方终止案涉《合作协议》履行后，反复对成本、收益等问题进行协商，未能达成一致。在荣新公司提起本案诉讼后，法院才对相关争议款项进行了最终明确。为平衡双方利益，二审法院从荣新公司提起诉讼之日即2020年7月8日起计算投资成本及土地整理收益的利息符合案件实际，并无不当。

综上所述，荣新公司的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十一条第六项规定的情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十五条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十三条第二款规定，裁定如下：

驳回雅安市荣新置业发展有限公司的再审申请。

审 判 长  李 涛

审 判 员  徐春鹏

审 判 员  江建中

二〇二四年三月六日

法官助理  李丙寅

书 记 员  刘孟恬