什么是正常信访的程序？（如何避免非正常上访？）

在法治社会，公民的权利与义务相辅相成，如何正确行使信访权利是我们必须思考的问题。在表达诉求时，选择合法、有序的途径至关重要。信访是公民的合法权利，但必须遵循规定，否则可能面临法律后果。这促使我们反思，当个人诉求与公共秩序发生冲突时，如何在维护自身权益的同时，不扰乱社会秩序？同时，也提醒行政机关在处理信访相关事务时，要依法依规，保障公民合法权益，引导公民理性表达诉求，共同营造和谐稳定、法治有序的社会环境，让信访制度真正成为解决问题、促进社会发展的有效渠道。

【基本案情】

葛某因不服法院行政裁定，于 2022 年 12 月 14 日赴省递交再审申请材料，后又于 2023 年 1 月 1 日绕道进京，其行为被认定为非正常上访。葛某称赴省、进京行为未扰乱镇政府秩序，且镇政府无权处置其信访行为，自己不构成扰乱机关秩序行为，不应受处罚。但某分局提交证据证实葛某经劝阻无效后非正常上访，扰乱信访秩序，某分局作为其居住地公安机关，经法定程序对葛某作出行政处罚决定。法院一审、二审判决驳回葛某诉讼请求，葛某申请再审，高院审查后驳回其再审申请。

【判决书】

安徽省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2024）皖行申22号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）葛xx。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）xx分局。

再审申请人葛xx因诉被申请人xx分局（以下简称xx分局）行政处罚一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2023）皖16行终103号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

葛xx申请再审称，（一）葛xx赴省行为既未扰乱xx镇政府秩序，更未致使xx镇政府不能正常工作。在卷证据证明，葛xx2022年12月14日赴省是因不服安徽省亳州市中级人民法院（2022）皖16行终210号行政裁定，依法到省高院递交再审申请材料的正常诉讼行为，并未导致xx镇政府不能正常工作。根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于依法处理涉法涉诉信访工作衔接配合的规定》（高检会〔2017〕3号）第十条和《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，即使葛xx不服行政裁判赴省“扬言要到省信访局走访”系信访行为，对其该行为进行依法处理的主体也是省高院及其所在地公安机关，而非xx镇政府工作人员及xx派出所。根据《信访工作条例》关于属地管理的规定，xx镇政府无权处置葛xx本次“信访”行为。（二）葛xx进京行为既未扰乱xx镇政府秩序，更未致使xx镇政府不能正常工作。在卷证据不能证明2023年1月1日葛xx绕道河南商丘乘坐客车至北京市看病是“意图”到国家信访局越级走访。即使“葛xx携带信访材料到北京市西城区国家信访局附近意图走访”属实，但此举并未扰乱xx镇政府秩序或致其不能正常工作。根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》（公通字〔2019〕7号）相关规定，实施机关应是北京市公安局xx派出所而非xx派出所。且姚伟与谯城区驻京办工作人员在2023年1月2日将葛xx由北京强制带到城父派出所的行为，违反《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（中办发〔2013〕26号）规定。（三）葛xx赴省、进京行为不构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定的扰乱机关秩序行为。根据《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》及《安徽省公安机关行政处罚裁量权基准部分动态调整指导意见》规定，对葛xx赴省、进京实施治安管理处罚，必须同时具有扰乱xx镇政府秩序、致使xx镇政府工作不能正常进行的后果及三次以上的情形，但xx分局提交的材料可以证实，葛xx不符合上述行政处罚条件。且基于葛xx系初次违反治安管理处罚法，经劝阻并未走访的事实，亦不应予以处罚。参照辽宁省高级人民法院（2018）辽行再1号及湖南省高级人民法院（2019）湘行再15号等类案审判观点，城父派出所实施案涉治安管理处罚，认定事实和适用法律错误。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项的规定，申请再审。

本院经审查认为，《信访工作条例》第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有权处理的本级或者上一级机关、单位设立或者指定的接待场所提出。公民有依照《信访工作条例》提出信访事项的权利，但应以提出建议、意见或者投诉请求为目的，并到正确的地点、采取正确的方式进行。本案中，xx分局提交的葛xx及刘益华等人询问笔录、秦浩生等人情况说明、检查笔录等证据，能够证实葛xx经依法释明、劝阻无效后非正常上访，扰乱正常信访工作秩序的事实。xx分局作为葛xx居住地的公安机关，有权对其相关行为作出治安行政处罚决定。xx分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》规定，经调查询问、告知、陈述和申辩等程序，对葛xx作出案涉处罚决定，认定事实及适用法律并无明显不当。

综上，葛xx的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回葛xx的再审申请。

审 判 长 李晓茜

审 判 员 李 松

审 判 员 丁 铎

二〇二四年二月二日

法官助理 李昊生

书 记 员 李飞洋

【律师说法】

《信访工作条例》第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有权处理的本级或者上一级机关、单位设立或者指定的接待场所提出。公民有依照《信访工作条例》提出信访事项的权利，但应以提出建议、意见或者投诉请求为目的，并到正确的地点、采取正确的方式进行。本案中，xx分局提交的葛xx及刘益华等人询问笔录、秦浩生等人情况说明、检查笔录等证据，能够证实葛xx经依法释明、劝阻无效后非正常上访，扰乱正常信访工作秩序的事实。