未经批准非法占地建设厂房案：法院如何判决及法律适用分析

“城市规划管理是确保城市有序发展、提高居民生活质量的重要手段。本文以杭州市西湖区人民法院的行政判决书为例，探讨城市规划管理中企业与政府之间的法律冲突与解决路径。杭州双桥五金电器厂因未经批准擅自翻扩建建筑物，被杭州市规划和自然资源局西湖分局处发现将会怎么样的政处罚？如果正规企业在城市规划管理中面临困境该如何配合政府在依法行使职权时应对？法院应当如何判决这样的行为？”

【案情简介】

本案件涉及杭州双桥五金电器厂与杭州市规划和自然资源局西湖分局之间的土地行政处罚争议。原告杭州双桥五金电器厂因未经批准擅自翻扩建建筑物，被杭州市规划和自然资源局西湖分局处以行政处罚。原告不服处罚决定，向杭州市西湖区人民法院提起行政诉讼。法院审理后认为，被告的处罚决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，因此驳回了原告的诉讼请求。

【附法院判决书】

杭州市西湖区人民法院

行 政 判 决 书

（2019）浙0106行初251号

原告杭州双桥五金电器厂，住所地杭州市西湖区三墩镇荣华村贝家桥。

法定代表人陈明奎，厂长。

委托代理人徐卫跃，浙江斯玛特律师事务所律师。

被告杭州市规划和自然资源局西湖分局，住所地杭州市西湖区文一西路858号西溪大厦东楼四层。

法定代表人王皑，局长。

出庭应诉负责人黄志航，副局长。

委托代理人卢胜。

委托代理人赵启新，浙江方策律师事务所律师。

第三人杭州市××镇××村村民委员会，住所地浙江省杭州市西湖区三墩镇华联村蒋介斗25号。

法定代表人周建国，村委会主任。

委托诉讼代理人郑导远，浙江易盟律师事务所律师。

原告杭州双桥五金电器厂不服被告杭州市规划和自然资源局西湖分局作出的杭西规划资源罚〔2019〕5号土地行政处罚决定（以下简称5号处罚决定），于2019年11月11日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月18日立案后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月16日、2020年10月10日公开开庭审理了本案。因杭州市××镇××村村民委员会与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。原告的法定代表人陈明奎及委托代理人徐卫跃，被告的出庭应诉负责人黄志航及委托代理人卢胜、赵启新，第三人的法定代表人周建国及委托代理人郑导远到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，审理期限延长至2020年11月18日，现已审理终结。

被告于2019年5月27日作出5号处罚决定，认定原告和第三人于2004年未经批准擅自将原有老旧建筑进行了翻扩建并铺设水泥地坪，涉及占用土地面积1723平方米，建筑占地面积1701平方米，建筑面积5565平方米，水泥地坪22平方米。占用的1723平方米土地中有1362平方米位于集体土地使用证范围内，其中建筑占地1345平方米，建筑面积5209平方米，水泥地坪面积17平方米；有361平方米土地位于土地证外，涉及建筑占地356平方米，建筑面积356平方米，水泥地坪5平方米，符合土地利用总体规划。原告和第三人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”之规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《杭州市国土资源局关于印发〈杭州市国土资源行政处罚裁量基准〉的通知》（杭土资执〔2008〕39号）第七条之规定，对原告和第三人作出如下处罚：1、责令退还非法占用的1723平方米土地；2、没收在土地证内非法建造占地1345平方米，建筑面积5209平方米的建筑物；没收符合土地利用总体规划占地356平方米，建筑面积356平方米建筑物，占地5平方米的水泥地坪；3、对非法占用1362平方米建设用地按每平方米15元的标准处以罚款，计人民币2.043万元；对非法占用符合土地利用总体规划的361平方米土地按每平方米15元的标准处以罚款，计人民币0.5415万元，共计2.5845万元。

原告诉称，原告于2003年8月与杭州市××镇××村经济联合社签订了一份《土地租赁协议》，租用了华联村集体的非农集体土地建设用地2亩，租期从2004年1月1日到2034年12月30日。租赁合同约定，该地由原告方建设厂房作工业生产经营使用，并由出租方办妥土地权证，保证土地的合法使用。2003年11月18日，原告租赁的村集体建设用地由杭州市人民政府颁发了《集体土地使用证》，确认土地使用者为原告，土地所有者为三墩镇后村村（华联村合并前的村名）。原告使用该地建造了五千多平方的厂房。该土地的使用符合《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，也符合原国家土地管理局［1995］土字第26号文《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条“乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权”的规定。故原告的厂房建设是合法用地，应受《土地管理法》第十三条的保护。被告于2019年5月27日对原告的厂房作出的没收处罚决定是错误的。原告的厂房建设在2003年11月获得杭州市人民政府的发证确认，原告对土地的使用符合合同约定及政府的用地确认。被告根据《土地管理法》第七十六条认为原告“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”是错误的。2003年左右原告用地所在的华联村根本不在政府的规划限制区内，是一个十足的农村，原告建造厂房也没有破坏规划。被告对法律适用错误，被告作出处罚决定所依据的《土地管理法》第四十三条，被告只引用了前半段，而后半段恰恰有“除外”规定：“但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外”。所以被告处罚决定认定事实及适用法律都是错误的。诉请判令：1.撤销被告作出的5号处罚决定；2.诉讼费用由被告承担。

原告向本院提交了以下证据：

1、土地租赁协议、集体土地使用证。证明原告对案涉土地的使用合法。

2、杭西规划资源罚〔2019〕5号《土地行政处罚决定书》。证明被诉行政处罚决定的情况。

3、缴费凭证。证明原告一直缴纳土地使用税，政府认可原告的用地。

被告辩称，一、被告作出案涉处罚决定，程序合法。《国土资源行政处罚办法》第十二条第一款规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效”。第二十八条规定：“对拟给予较大数额罚款或者吊销勘查许可证、采矿许可证等行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚听证告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人要求听证的，应当在收到《行政处罚听证告知书》后三个工作日内提出”。第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”本案中，被告于2019年2月26日对原告和第三人非法占用土地一案立案调查，于2019年4月24日经批准办理延期，于2019年4月30日依法向原告和第三人进行了听证告知，原告和第三人在法定期限内向被告提出听证申请。2019年5月16日，被告召开行政处罚听证会。2019年5月27日，被告作出5号处罚决定并向原告直接送达。故，被告作出案涉处罚决定程序合法。二、被告作出案涉处罚决定，事实依据充分，法律适用正确。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”《杭州市国土资源局关于印发<杭州市国土资源行政处罚裁量基准>的通知》第七条规定：“对非法占用建设用地用于其它项目，符合土地利用总体规划的，按每平方米15元处以罚款。”本案中，经查，2003年11月，三墩镇久隆养殖场租用三墩镇华联村夹里斗地块用于养殖牲畜家禽。2003年11月18日，原告取得位于三墩镇华联村夹里斗地块《集体土地使用证》（杭西集用（2003）字第000051号），土地使用者为杭州双桥五金电器厂，土地所有者为杭州市三墩镇后村村（现为华联村），用途为工业，使用权类型为租赁，发证面积10968平方米。2004年，原告和第三人未经批准擅自将原有老旧建筑进行了翻扩建并铺设水泥地坪，涉及占用土地面积1723平方米，建筑占地面积1701平方米，建筑面积5565平方米，水泥地坪22平方米。经测绘套合，原告和第三人占用的1723平方米土地中有1362平方米位于集体土地使用证范围内，其中建筑占地1345平方米，建筑面积5209平方米，水泥地坪面积17平方米；有361平方米土地位于土地证外，依据第二次全国土地调查数据显示，原地类为村庄用地。经核对杭州市土地利用总体规划（2006-2020年）2015调整完善版西湖区规划局部图，该地块土地证外的361平方米土地位于土地利用总体规划确定的限制建设区，符合土地利用总体规划，涉及建筑面积占地356平方米（建筑面积356平方米），水泥地坪5平方米。本案拟作出的行政处罚决定，按法律规定需告知听证权利，故被告于2019年4月30日向原告和第三人作出《土地行政处罚（听证）告知书》，就本案拟作出的行政处罚决定向其进行了告知；同时告知其有要求举行听证的权利。后，原告和第三人于法定期限内向被告提交《关于要求听证的申请报告》，要求举行听证。被告于2019年5月8日向原告和第三人作出《听证通知书》，并根据该《听证通知书》于2019年5月16日14时30分在被告六楼会议室举行了听证会，对于原告在听证会上提出的陈述与申辩，经研究后不予采纳。鉴于以上事实，原告未经批准非法占用土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。故，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《杭州市国土资源局关于印发<杭州市国土资源行政处罚裁量基准>的通知》第七条等规定，作出责令退还非法占用的土地，没收相关建筑物以及罚款的处罚决定。故，被告作出案涉处罚决定事实依据充分，法律适用正确。另外，原告的集体土地使用证已经过期。综上所述，请求驳回原告的诉讼请求。

被告向本院提交了以下证据、依据：

1、线索核查报告。

2、违法线索登记表。

3、立案呈报表。

4、陈明奎询问笔录。

5、周建国询问笔录。

6、执法证复印件。

7、原告的营业执照。

8、陈明奎身份证复印件。

9、杭州市××镇××村村民委员会统一社会信用代码证书。

10、周建国身份证复印件。

11、现场勘测笔录及示意图。

12、地类示意图。

13、《杭州市土地利用总体规划（2006-2020年）2015调整完善版》西湖区规划局部图。

14、集体土地使用证。

15、土地租赁协议（含附件）、会议纪要。

16、土地测绘成果报告。

17、规划和自然资源违法案件调查报告。

18、规划和自然资源违法案件延期办理呈报表。

19、上地行政处罚（听证）告知书及送达回证。

20、关于要求听证的申请报告。

21、听证通知书及送达回证。

22、行政处罚听证授权委托书及身份证复印件。

23、浙江易盟律师事务所公函。

24、律师证复印件。

25、授权委托书（陈加伟）。

26、受托人陈加伟身份证复印件。

27、委托书（沈寿法）。

28、受托人沈寿法身份证复印件。

29、杭州双桥五金电器厂致杭西规划资源罚听〔2019〕3号报告及附件。

30、国土资源违法案件行政处罚听证笔录。

31、杭西规划资源罚〔2019〕5号《土地行政处罚决定书》及送达回证。

32、浙江省代收罚没款专用票据。

证据1-32，证明被告依法对原告涉嫌非法占用土地案件立案、调查、组织听证、集体讨论、作出行政处罚决定的事实。

依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《杭州市国土资源局关于印发＜杭州市国土资源行政处罚裁量基准>的通知》、《国土资源行政处罚办法》、《浙江省行政程序办法》。

第三人述称，原告是集体企业，案涉土地是村集体的建设用地，符合用地规划。该地块上的建筑在2016年时已经过美丽乡村综合整治予以保留，当时包括被告在内的多部门曾下过文件。属一事二罚。

第三人未向本院提交证据。

经庭审质证，对原告的证据，被告发表如下意见：证据1，真实性无异议，合法性有异议，土地租赁协议约定租赁期限30年不合法；集体土地使用证期限已终止，已失效。证据2，无异议。证据3，纳税是税收管理的问题，土地使用合不合法，不是税务机关认定的。

对被告的证据，原告发表如下意见：证据1-3，真实性、合法性无异议，内容有异议，对原告违法占用土地不认可。

证据4，真实性、合法性无异议，内容有异议。村里设立养猪场是农业用地，不是工业用地，不需要审批，但后来进行了土地使用的批准，原告就有权在批准的土地内建设厂房。

证据5-10、12、14-16、18-28、30、32，无异议。证据11，内容无异议，案由有异议，原告不是非法占地。证据13，真实性、合法性无异议，关联性有异议。规划在后，原告的审批在前。证据17，真实性、合法性无异议，对认定原告违法用地的结论有异议，原告属于兴办乡镇企业使用集体土地的情形。证据29，真实性、合法性无异议。证据31，有异议，不认可。

本院对上述证据认证如下：

一、原告提交的证据。证据1-3，被告对真实性无异议，本院对其真实性予以确认。

二、被告提交的证据。证据1-32，具有真实性、关联性，且证据来源合法，予以认定。

经审理查明：

2019年2月6日，被告根据信访举报对原告和第三人涉嫌非法占地建设厂房的情况进行了现场勘验。杭州联合测绘有限公司受被告委托于同日出具《土地测绘成果报告》。测绘报告显示，原告建造的厂房及水泥地坪共占用土地1723平方米。其中：1、房屋占地面积1701平方米（房屋建筑面积5565平方米）；2、水泥地坪占地面积22平方米。其中：1、土地证内占地面积1362平方米。其中：（1）房屋占地面积1345平方米（房屋建筑面积5209平方米）；（2）水泥地坪占地面积17平方米；2、土地证外占地面积361平方米，其中：（1）房屋占地面积356平方米（房屋建筑面积356平方米）；（2）水泥地坪占地面积5平方米。2月26日，被告对原告和第三人未经批准非法占地行为进行立案。同日，被告执法人员对第三人的法定代表人周建国和原告法定代表人陈明奎制作询问笔录并调取了案涉集体土地使用证、土地租赁协议、会议纪要等证据。3月15日，被告执法人员对周建国再次制作询问笔录。被告经调查查明：2003年11月18日，原告取得位于杭州市××镇××村夹里斗地块《集体土地使用证》（杭西集用（2003）字第000051号），土地使用者为原告，土地所有者为杭州市三墩镇后村村（现为华联村），用途为工业，使用权类型为租赁，终止日期为2011年8月31日，使用面积为10968平方米。2004年，原告出资、第三人出地将案涉土地上的原有老旧建筑进行了翻扩建并铺设了水泥地坪，涉及占地面积1723平方米。经测绘套合，占用的1723平方米土地中有1362平方米位于集体土地使用证范围内，有361平方米土地位于土地证外，依据第二次全国土地调查数据显示，原地类为村庄用地。经核对杭州市土地利用总体规划（2006—2020年）（2015调整完善版）西湖区规划局部图，该地块土地证外的361平方米土地位于土地利用总体规划确定的限制建设区，符合土地利用总体规划。4月24日，经被告负责人批准，决定延期作出处罚决定。4月30日，被告向原告和第三人发送听证告知书，告知拟作出行政处罚的内容、事实、理由和依据及享有的陈述、申辩、听证的权利。5月5日，原告和第三人提出听证申请。5月16日，被告组织各方进行了听证。5月27日，被告作出5号行政处罚决定并送达原告和第三人。原告不服，诉至本院。

本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《杭州市国土资源局关于印发<杭州市国土资源行政处罚裁量基准>的通知》（杭土资执〔2008〕39号）第七条规定，对非法占用建设用地用于其它项目，符合土地利用总体规划的，按每平方米15元处以罚款。

2000年7月5日起实施的《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条规定，已建的建筑物、构筑物，需要重建、扩建的，应当符合土地利用总体规划确定的用途和城市规划、村庄和集镇规划，并依法重新办理规划、用地审批手续。不改变土地用途并在规定的占地面积范围内重建的，应当符合简化手续，及时批准。根据上述规定，在原批准用地范围内，对已建建筑物进行重建和扩建的，也需要重新办理用地审批。本案中，案涉《集体土地使用证》是对2003年11月18日发证以前已建成的建筑物的用地确认。原告和第三人2004年对原有老旧建筑进行翻扩建时未重新办理用地审批手续，故被告认定原告和第三人的行为属于未经批准非法占地的行为并无不当。根据本案查明的事实，新建的建筑物和水泥地坪共占用土地1723平方米，其中1362平方米土地位于集体土地使用证范围内，361平方米土地位于集体土地使用证外，但符合土地利用总体规划。据此，被告作出5号处罚决定，要求原告和第三人退还非法占用的土地，没收新建的建筑物和水泥地坪，并按非法占用土地每平方米15元进行罚款，有相应的事实和法律依据。程序上，被告立案后，及时进行调查，依法办理了延期审批手续，在作出行政处罚前向原告和第三人告知了处罚的事实、理由和依据以及当事人享有的权利，并组织听证听取其陈述和申辩，经讨论后在法定期限内作出处罚决定并予以送达，程序符合规定。综上，被告作出案涉5号处罚决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。原告的起诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回杭州双桥五金电器厂的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告杭州双桥五金电器厂负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。

审 判 长  赵锋明

人民陪审员  狄建华

人民陪审员  张烨芳

二〇二〇年十一月七日

书 记 员  章 玲

【总结】

本案件涉及杭州双桥五金电器厂与杭州市规划和自然资源局西湖分局之间的土地行政处罚争议。法院最终认定被告的处罚决定事实清楚，适用依据正确，程序合法，因此驳回了原告的诉讼请求。本案的关键在于土地使用权的合法性和程序的合法性，以及行政处罚的法律依据和程序要求。