湖南宋牧律师事务所
北京维权律师
【案情概览】：戴先生是吉林省某县居民，在县城拥有商品房一套，2007年上述房屋被列入拆迁范围。2007年9月，通过政府信息公开程序戴先生得知县建设局于2007年5月向拆迁人发放《建设用地规划许可证》，随后，戴先生向市建设局申请行政复议，请求撤销上述《建设用地规划许可证》。市建设局受理本案后，以戴先生的行政复议申请超过法定申请期限为由，做出了《驳回行政复议申请决定书》。
戴先生认为市建设局作出的驳回行政复议申请的具体行政行为，侵犯了其合法权益，遂向人民法院提起行政诉讼。法院审理后认为市建设局作出《驳回行政复议申请决定书》，不属于最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释>》第七条规定的“改变原具体行政行为”的三种情况，应视为上述法律规定中复议决定维持原具体行政行为的情形，因此，不符合起诉的法定条件。故依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项的规定，裁定驳回戴先生的起诉。
【法律分析】：
本案的关键是行政机关作出的驳回行政复议申请的复议决定是否可诉？
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定了，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请的两种情形：第一，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；第二，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。
持驳回行政复议申请的复议决定不可诉的观点，认为案件已经经过复议机关实体审理，复议机关作出驳回复议申请的决定，应当视为维持原具体行政行为，当事人只能以原具体行政行为作出机关为被告；持驳回行政复议申请的复议决定可诉的观点，认为复议机关驳回行政复议申请的行为系一项具体行政行为，且法律并未明确将其排除在可诉范围之外，应当认定其可诉。
笔者认为若要解决这一问题，必须从分析驳回行政复议申请决定的适用范围上加以分析，即从驳回行政复议申请决定、不予受理行政复议决定与维持行政复议决定三者的关系上来看。鉴于，根据《行政诉讼法》第二十五条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。意味着，原具体行政行为经复议机关实体审查，即使复议机关做出了维持原具体行政行为的复议决定，那么在行政诉讼中只能起诉原具体行政行为，而不能起诉复议机关。这项规定是与设立行政复议制度的初衷相一致的。而同时，依照法律规定，当复议机关经审查，作出不予受理决定时，当事人可以针对复议机关作出的不予受理行政复议申请的决定提起行政诉讼，这一点在本书相关案例中详细解释，且司法实践中也是照此执行的。就此便引出一个问题，这也是一个颇受争议的问题，到底驳回行政复议申请决定是维持行政复议决定的一种补充形式，还是不予受理行政复议的一种补充形式？这个问题实质上也是驳回行政复议申请决定是否可诉的关键点。于此，我们需要将《行政复议法实施条例》第四十八条规定的复议机关应当决定驳回行政复议申请的两种情形分开来看。
关于第一种情形，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，这种情形下，复议机关已经经过了实体审理，其作出的驳回行政复议申请决定书相当于“变相”维持原具体行政行为的复议决定，相比照《行政诉讼法》第二十五条第二款之规定，此种情形下的驳回行政复议决定书应当认定为不可诉。但是，并非无法救济，《行政复议法实施条例》第四十八条第二款规定，上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理，当事人可以据此申请上级机关对该驳回行为加以审查。
关于第二种情形，复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。该种情形，复议机关尚未对原具体行政行为的合法性作出审理，是发现其不符合“形式上”的受理条件而作出的驳回决定，其作出的驳回行政复议申请决定书相当于“变相”作出不予受理决定，应当比照不予受理行政复议决定的相关情形，认定其可诉。况且，这里还存在着一种“司法审查必要性”的问题。如果否认了这种情形下的当事人诉权，那么行政机关很可能利用此规定，为规避当事人针对不予受理决定的诉权，对当事人提起的行政复议申请一概受理，然后以各种理由堆砌其不符合受理条件的托辞，然后作出驳回行政复议申请的决定，如此，当事人就失去了救济权利。那么“不予受理行政复议申请决定的可诉性” 便形同虚设了。
综上，我们可以得出这样的结论，即，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的情形下，复议机关作出的驳回行政复议申请决定书不可诉；而复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的情形下，复议机关作出的驳回行政复议申请决定书可诉。
【办案点睛】：
鉴于此问题的争议性，很多法院在受理此类案件时均以“驳回行政复议申请决定不属于行政诉讼受案范围”为由，裁定不予受理，给当事人的维权带来很多障碍。
我们得出“驳回行政复议申请决定有条件可诉”的结论，并不否认当事人在遇到此类问题时的救济权利。《行政复议法实施条例》第四十八条第二款规定，上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理，当事人可以据此申请上级机关对该驳回行为加以审查。据此，针对“可诉”和“不可诉”的驳回行政复议决定，当事人均可以提起行政救济，提请上一级机关对复议机关的驳回决定进行审查。针对“可诉”的驳回行政复议决定，除了上述行政救济手段之外，申请人还可以依法提起行政诉讼，对复议机关的驳回决定进行司法审查。
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