行政诉讼百姓俗称“民告官”，它是指公民、 法人或者其他组织认为行政机关或法律、法规授权的组织的行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院 请求司法保护，人民法院通过对被诉行政行为的合法性进行审查，从而解决特定范围内行政争议的活动 。纵观中国几千年的社会生活，“民告官”从来就是一个非常沉重和敏感的话题，沉重到庶民百姓的基 本人权应当怎样实现，敏感到政府的权力行使究竟应如何监督。几千年来，“衙门朝南开，有理无钱莫 进来”的讽刺既是对“民告官”的艰难写照，也是对“官官相护，权钱交易”的真实揭露，更是对“民 告官”路在何方的诘问。 当1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国民事诉讼法》时， 这个专为民告官立法的行为，堪称是中国法制史上一件划时代的大事，让普通的老百姓看到了中国法治 的曙光，看到了自已在社会中的地位和应有的权利得到了社会的尊重，曾激起了普通老百姓的无比热情 和积极依法维权的高潮，走过了一段有理即诉、有冤即申的“民告官”历程，行政诉讼取得过一定的成 就。然近年来，“民告官”发展缓慢或者说在徘徊不前，一方面公民的维权意识在提高，行政纠纷日渐 增多，但行政审判案源却不见增加，很不对称；另一方面行政案件的审判难度大，干扰也大，致使行政 案件质量不高，行政相对人望而却步。如何彻底扭转这一被动局面，让老百姓走出“民告官”的历史阴 影，尽快摆脱当前行政审判工作的困境，应成为摆在行政审判面前的一项重大课题，很值得大家来商榷 。 

一、当前，“民告官”审判的现状 回顾“民告官”立法和司法的十八年，当前行政审判工作的现状和态势还是很令人担忧，前景 未可乐观。先不说别的，单就提起行政诉讼的案件数量来看，案件数量一直是徘徊不前，甚至是有减无 增，但行政争议纠纷案件未见少发。如拿笔者所在法院近五年所受理的“民告官”案件来看，2003年是 12件、2004年是13件、2005年是11件、2006年是14件、2007年1-5月份是10件，都没有超过20件，与2001 、2002年的22件、28件或更前几年的大大几十件、成百件相比，不能不说是有减无增。再从较纵深一点 的方面的看，所提起的行政诉讼案件类型主要是与土地有关的行政确权、行政审批许可的案件，其他类 型的行政案件很少。如2003年土地行政确权案件占了10件、2004年占2件、2005年占5件、2006年占10件 、2007年（1-5月份）占5件，这显然与行政诉讼立法及审判走过了十八年和依法行政、依法治国的主流 大势不相称。在依法行政、依法治国的主流大势下，应该讲行政处罚、行政审批、许可等的行政行为是 大量进行着的，无时不有、无处不在，是很庞大的一种社会管理行为，因为这就是政府等有关行政部门 管理社会的主要职能行为，但就是在这样大量的行政行为和产生比较多的行政争议纠纷情况下发生如此 少的诉讼案件，不能不说是属于反常。如果讲真是十八年的行政诉讼立法、行政司法实现了司法监督行 政、促进依法行政的初衷和目的，那当前尚暴露出来的诸多与政府行政管理有关的社会问题和行政争议 纠纷不是难以自圆其说和难以说服众人吗，因此，认可这个说法只能是自欺欺人。面对当前行政管理中 出现的政府与百姓、干部与群众之间的紧张关系，务实的态度应该是积极而努力去探究原因 、寻求对策 。前不久，高人民法院院长肖扬在有关加强行政审判工作时指出：“当前，老百姓打行政官司压力大 、难度大，不少群众既对法院是否“官官相护”、能否秉公执法心存疑虑，又对获得公正裁判充满期盼 ”；还讲：“有的法院怕得罪政府或有关行政机关，不敢行使司法监督权，一些地方限制当事人诉权的 “土政策”还没有彻底清除”；后肖扬还说：“人民法院是人民的法院，让“民告官”不再难要有硬 措施”。 这些讲话也从另个侧面反映了当前行政审判的真实现状及要寻求解决行政审判难的迫切愿望。 

 二、“民告官”审判徘徊不前的成因分析 “三大诉讼”即刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼中，行政诉讼与刑、民事诉讼有很大的不同，与 刑、民事诉讼相比，行政诉讼除受法院自身的内部环境因素影响外，受外界干扰的因素属排行首。综 合“民告官”徘徊不前的成因分析，笔者以为主要有如下的情况： （一）当事人的“民告官”意识尚受传统思想和一些不良社会现象的影响。我国《行政诉讼法 》颁布初期，广大的老百姓对“民告官”这一新鲜事情寄予了厚望，当时的势头不错，行政诉讼案件逐 年增加，百姓很是踊跃参与、热心期待。然而近几年来，当事人的“民告官”热情在下降，行政诉讼案 件在逐年减少，而另一个现象却在出现，那就是行政机关申请人民法院强制执行的非诉讼案件在成倍增 加，出现了由原来的“民告官”变成了“官告民”的现象，这就给百姓造成了一个假象，似乎法院就是 政府的一个执行机关，是帮政府做事的，这是错觉之一。但总的来讲主要还是由于受封建传统意识的影 响，不同程度存在“民不和官斗”观念，总认为“官官相护”，大凡同行政机关打官司，凶多吉少，视 “民告官”为畏途，对行政机关在执法时侵害其合法权益的行为不愿意或者不敢到人民法院进行诉讼。 有的当事人在自己的权益受到行政机关的损害后，觉得自己势单力薄，对行政诉讼顾虑重重，还怕胜诉 后行政机关日后报复，往后的日子不好过，从而失去启动司法程序解决行政争议的机会，使自己的合法 权益得不到法律有效保护。 （二）原告的诉讼地位未有得到很好的平等性尊重。“民告官”案件当事人的地位本来就存在着 事实上的不平等，行政机关是管理者，而行政诉讼的原告方是被管理者，原告本身就处在一种弱势。这 样的一种态势作为在日常的社会行政管理中本无可厚非，但行政机关在应诉时也把这种高高在上的管理 者身份带到法庭上，不愿与管理相对方在法庭上平起平坐。明显的表现在，在诉讼中能有以首长负责 制身份亲自出庭应诉的行政官员少之又少，基本上是行政首长或行政官员缺席，由其委托代理人代理诉 讼，给提起诉讼的行政管理相对方有理不能与掌权决策者、执行者相对话，因而产生很多的遐想，认为 法院也奈何不了政府，告也白告，感到很失望。还有，审判人员在庭审中有时还针对原告的起诉是否合 法进行调查，忽略了行政诉讼审理的重点和核心是被告的具体行政行为，违反了行政诉讼是对被告具体 行政行为进行合法性审查的原则，给人的感觉不是在审查行政机关具体行政行为的合法性，而是在审原 告行为的合法性，让人对法院审判的公信度产生怀疑。再有，在辩论中行政机关也不习惯与原告辩论， 常以管理者的身份进行纠问,不能平等对待被管理方，违反双方诉讼地位平等的原则。 （三）可诉案件的范围有限和立案把关过于严格。可诉案件的范围就是受理案件的范围。受案 范围是行政诉讼制度的核心内容之一，它反映了行政权利受司法审查的范围和程度，也决定着当事人的 诉讼权利可以得到司法保护的范围和程度。准确界定受案范围是保护当事人诉权的首要问题。目前我国 的行政诉讼可受案范围仅指涉及行政管理的具体行政行为，而不对行政管理的抽象行政行为进行调整， 限制了人民法院对行政行为的合理性进行审查的权利。使得一些与行政管理相对人息息相关的抽象行政 行为无法通过诉讼解决，造成行政相对人的一些合法权益难以得到切实有效的保障。另外，由于行政诉 讼被告的特殊地位，法院在立案时显得格外的小心。在审查那些影响大、涉及行政机关切身利益，党委 、政府关注的热点、敏感案件时，常去严格审查相对人起诉中的问题，甚至找一些理由让起诉人好放 弃诉讼，或者就是立案受理也要先层层请示汇报，久拖未立。 （四）实体处理流于形式，有“官了民不了”的现象。根据我国《行政诉讼法》及相应司法解释 的规定，行政诉讼只是审查行政机关的具体行政行为的合法性，而不审查行政行为的合理性，这一规定 也即是司法审查权有限原则。这一规定在司法实践中导致法院就是发现具体行政行为明显不合理却也无 法予以纠正，这样法院依法裁判后，行政相对人难以接受这样的不合理裁判结果，进而对司法公正产生 怀疑。但法院也确实无奈，因为按照《行政诉讼法》的规定，法院只有在行政处罚显失公正时，才可以 判决变更行政机关的具体行政行为，而行政行为的合理不合理，不是法院审查和处理的范围。再者，就 是法院作出了撤销行政机关的具体行政行为判决后，行政机关往往也怠于重新作出行政行为，造成事情 始终未有解决，官了事未了，当事人感到很无奈，总认为无法斗过政府。 （五）法院独立行使行政审判权受干扰大。 人民法院独立行使审判权是我国宪法赋予法院的神 圣职责和权利，是诉讼制度 中的一项基本原则，这一原则精神在行政诉讼中有着更重要的意义。因 为在行政诉讼中，被告一方总是国家行政机关，在我国现行的体制中，虽然行政机关与人民法院同为国 家机关，但不同的是行政机关事实上拥有许多可能影响人民法院独立行使审判权的手段，如财权、人事 权等。由于行政诉讼所要解决的是行政机关与行政管理相对人之间的纷争，一旦发生诉讼纷争，行政机 关会通过各种方式向主持审判的人民法院施加压力，且这种压力又与一定的物质利益联系在一起。因此 ，行政诉讼外来干涉的广泛、严重和复杂程度远远超过民事诉讼、刑事诉讼，这已是普通的公民、百姓 所共识的，这种现实无疑给行政审判的公正性产生了负面影响。

 三、解决“民告官”审判徘徊不前的对策 行政诉讼是与法制进程联系紧密的一项审判活动，行政审判的枯荣可以成为法治状况好坏的 晴雨表。面对新形势下行政审判的诸多问题及困难，应积极探索解决途径、大胆实践，将可行的调研成 果和成熟的审判实践经验逐步规范，形成制度或上升至法律条文，进而达到完善行政诉讼的审判工作。 可从加强如下的工作或建立以下的法律制度入手： （一）加强法制宣传，做好行政审判的延伸工作 虽说行政诉讼立法已走过了近十八年的历程，但由于行政诉讼是比较特殊的诉讼，它所面临的 来自社会的各种影响和压力是其他诉讼所不可比的，仅仅走过十八年的立法和司法历程，对它的宣传广 度和深度是远远未够，出现反弹现象在所难免。为此 ，必须要继续抓住一切有利时机广泛开展行政诉讼 法制宣传，让更多的公民学会用行政诉讼法这一法律武器保护自己的合法权利；其次，要重视向行政机 关及其领导的宣传，使行政机关领导深刻了解行政审判在服务大局、促进依法治国方略实施方面的特殊 作用，重视和支持行政诉讼工作，对被诉的案件能亲自出庭应诉，尊守法律、尊重法院、平等对待对方 当事人，做到知错必改、有错就纠，加强机关效能建设，提高行政工作效率；再有，法院要注意加强与 行政机关的联系，了解行政执法情况，熟悉行政管理事项和行政管理动态，对行政机关执法不规范或违 法的现象，及时提出建议，促使依法行政，减少行政纠纷。 （二）扩大司法对行政的审查权范围 随着依法治国进程的加快，行政诉讼的作用越来越大。要充分发挥行政审判职能作用，必须扩大 行政诉讼的调整范围，即司法对行政的审查权范围。在立法上，应规定当事人不服具体行政行为提起诉 讼时，有权附带请求对抽象行政行为进行合法性审查，将部分非行政机关作出的具有行政管理职能的行 为纳入行政诉讼范围。在司法上，法院要加大行政审判权的介入深度，立足行政诉讼法的宗旨，正确理 解立案条件，大胆受理边缘案件，积极拓宽审判领域。对行政行为虽然合法，但显失公平的，应当予以 纠正，以维护社会正义。 （三）坚持只审查行政行为的原则 《行政诉讼法》第五条规定，行政案件审查的对象只能是可诉的行政机关的具体行政行为，审查 的内容是对具体行政行为是否合法作出法律评价。在审判实践中，必须明确原告行为不是行政诉讼审查 对象。原告行为是行政机关实施具体行政行为的对象，如果作为司法审查对象，可能出现法官与被告共 同审原告的现象，明显违背了《行政诉讼法》的立法宗旨。 （四）坚持被告举证原则，强化被告举证意识和责任 在行政诉讼中，由于行政机关是管理者，原告是被管理者，在管理的过程中，行政机关始终是处 于主动的地位，故对行政相对人是否违反行政管理的有关问题，举证的责任要由行政机关来承担，不能 由原告承担，这就是举证责任的倒置，必须要坚持这一原则。被告对作出的具体行政行为不向人民法院 举证或所举证据不足，或者在裁决之前没有获得主要证据，而是在案件审理过程中取得了一些证据，但 这些证据不能证明其事前决定的合法性的，就应承担败诉的法律后果。 （五）加大对行政案件的执行力度 执行工作是司法程序中的后一个程序，是很重要的一个环节。生效的裁判文书能否发挥其的 法律效力，当事人的既判民事权益能否得到保护和兑现，关键就是要看执行工作。相对地说，行政案件 的执行工作意义犹较为特别，因为一旦行政诉讼中行政机关败诉了，面对的执行对象就是政府或其他行 政部门，这就涉及到了我国现实中的一些实际问题，那就是行政与司法的关系问题。而正是由于涉及到 这些微妙的关系，法院在执行时必须要正确处理好这些关系，不能因为有这些关系的存在就不执行败诉 方的行政机关或手下留情，欺软怕硬。这也是行政诉讼中负面影响较大的一个问题，是需要法院多方努 力并克服的一个问题，也是党委、政府必须要重视和支持的问题，这个问题解决得好，是对行政诉讼、 行政管理的一个有力推动。 （六）正确处理行、民交叉关系，应规定可行政附带民事诉讼 任何诉讼均为利益之争，为了利益才寻求解决的途径、才进行诉讼，行政诉讼也一样。对于以行政争议 为主，涉及民事权益关系且民事问题为辅的案件，如因土地权属争议而引起的财产损害赔偿案件等，应 立法允许行政附带民事诉讼，真正解决当事人的切身利益，这样做也可以减少讼累，减少办案成本，提 高办案效率，真正体现司法为民的宗旨。 （七）建立和完善符合行政审判特点的审判制度 “民告官”诉讼，所告的单位要么是政府，要么是政府部门，虽然法院与行政机关不属于一个序 列，但他们又有着千丝万缕的关系。特别是在政府面前，由于中国司法不是事实上的独立，法院的很多 工作还得靠政府给予支持，在行政经费上还得靠政府拨款。同样，法院对某些行政单位也是“得罪”不 起，法院有些工作上的困难，也同样要靠政府部门来解决。所以，某些“民告官”的案件，往往使法院 “骑虎难下”，有苦难言，因此 ，必须要建立和完善符合行政审判特点的审判制度。据说，当前高院 已着手了这方面的工作，并起草了《关于行政案件管辖问题的若干规定》，目前正进一步征求有关部门 意见。该规定的理念就是将“民告官”案件实行异地审理，并将”民告官“案件可以指定管辖和提级管 辖。如果是这样，这个做法将大大地避免或者减少行政权干涉，真正发挥司法监督行政，促进行政机关 依法行政，使“民告官”真正不再难，希望这一举措尽快实行。 

总之， 行政审判必须从建设社会主义政治文明、维护行政管理相对方的权益出发，做到因地制宜，结合 本国的实际情况，着力提高行政审判的效果和效率，充分发挥行政审判的职能作用，努力促使行政管理 依法进行，实现依法治国的方略。