为36个死者，法律能为你们做些什么？ ——外滩踩踏事件法律责任分析

为36个死者，法律能为你们做些什么？ ——外滩踩踏事件法律责任分析

2014年的最后一天，正当人们追忆过往岁月，许下美好愿景之时，突如其来的一个消息使所有人为之揪心不已：上海外滩发生踩踏事件，致多人伤亡，截至目前共造成36人死亡，49人受伤。

2014年12月31日，上海黄浦区外滩陈毅广场聚集了数十万前来欣赏跨年灯光秀的群众。然而，这项由上海市旅游局、黄浦区人民政府和上海广播电视台组织的活动因为安全原因没有获得公安机关准许，本已改到外滩源地区举行，且上海政府网站与其他新闻媒体在活动前几日已经通报了活动地点的变更，但是由于传播力度的不足，很多人不知道这一变化，接近凌晨时，外滩进入与退出的人群发生对流，导致发生大规模踩踏事件。

目前事件尚在调查善后中，关于公共安全的保障制度也在持续引发激烈的讨论。逝者刚逝，“头七”刚过，我们在哀悼、遥寄死难者亡灵之时，亦应当为这36个死难者发声：谁该为他们的“无妄之灾”承担责任？

一、组织者？管理者？谁来承担安全保障义务？

踩踏事件发生后，大多数分析都认为，跨年灯光秀的组织者“上海市旅游局、黄浦区人民政府和上海广播电视台”应当依照《侵权责任法》第37条“宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公众场所的管理人或者群众性活动的组织者，未尽到安全保障义务，造成他人损害的，应当承担侵权责任。因第三人的行为造成他人损害的，由第三人承担侵权责任；管理人或者组织者未尽到安全保障义务的，承担相应的补充责任。”的规定，承担补充责任。然而，后续调查发现，“准官方的”跨年灯光秀的地点早已从外滩转到了外滩源，踩踏事件发生的现场被公安机关定位为“群众自发性的活动”，由此引发了对此次活动有没有组织者、谁是组织者，以及责任该由谁来负的争议。对此，我们认为：

首先，跨年灯光秀地点的变更并不能成为组织者推卸责任的借口。在本次事件中，虽然从表面上看，跨年活动地点的变动使得本次跨年活动似乎没有组织者，群众前往“非官方地点”跨年，也似乎真有点所谓“群众自发性的活动”的意味。然而，外滩的跨年活动是以跨年灯光秀为宣传的，历年来，上海的跨年活动亦均在外滩举行，仅2013年上海外滩的跨年灯光秀就吸引了近几十万观众，在没有切实得到确切的通知之前，作为普通群众自然会基于对组织者的信任与对往年惯例的认可而前往外滩跨年，而据报道称，早在2014年11月，跨年灯光秀的组织者即已知悉因考虑到安全因素，公安机关不允许本次跨年活动在外滩举行，但组织者并没有采取及时、合理的通知措施，反而是在活动前几日才通报活动地点的变更，甚至踩踏事件发生后，诸多报道的媒体都不清楚跨年灯光秀已经更改到外滩源的情况，因此，虽然群众聚集到“非官方地点”跨年，但上海市旅游局、黄浦区人民政府和上海广播电视台仍可被视为是此次跨年活动的组织者，跨年活动地点的变更并不能成为此次活动没有组织者的依据，所谓将此次活动定性为“群众自发性的活动”的论调，也不过是推卸责任的说辞。

对于安全保障义务的承担，最高法《人身损害赔偿司法解释》的主笔法官陈现杰法官曾明确指出：“经营者的安全保障义务的法理基础，来源于德国法院法官从判例中发展起来的社会活动安全注意义务或一般安全注意义务的理论。”而德国法上的社会活动安全注意义务多认为源于社会成本理论与危险控制理论，即经营者或组织者相较而言“最接近该行为”，尤其“控制危险是最有效率的”。最高法奚晓明副院长与王利明教授共同编著的《侵权责任法热点与疑难问题解答》中亦认为：“（组织者）最可能预见可能发生的危险和损害，并且最有可能采取必要的措施防止损害的发生或使之减轻。所以，其理应承担一种从事该社会活动的安全保障义务。”因此，我们认为，上海市旅游局、黄浦区人民政府和上海广播电视台，理应承担安全保障义务。

其次，退一步而言，即便认为本次跨年灯光秀活动确无组织者，也不代表死伤者及其家属无法寻求民事救济。侵权责任法第37条规定的安全保障义务主体还包括公共场所的“管理人”。上海市政府颁布的《上海市外滩风景区综合管理暂行规定》第4条明确规定：“黄浦区人民政府统一实施外滩风景区治安、交通、环境卫生、绿化、商业经营、市容景观等公共事务的综合管理。”，可见，黄浦区政府是外滩的合法管理人，即便踩踏事件是“没有组织者的群众自发活动”，黄浦区政府也应尽到安全保障责任，承担补充赔偿责任。

二、政府部门责任——行政处分？玩忽职守罪？

根据媒体报道，由于跨年灯光秀的临时取消，踩踏现场并没有采取往年常用的封站或其他交通管制措施，往年严密控制的外滩，当天成为一个“自由开放”的空间。公安机关事后接受采访时亦承认，对人流量的预估不足，导致精力配置与应急措施不当，由此可能会引致行政责任甚至是刑事责任的承担。

首先，政府机关有应对突发事件、维护公共安全的行政职责。我国《突发事件应对法》第7条规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责”，这种“负责”体现在事前的评估、登记、监控（第20条），应急预案的制定和安全通道的畅通（第24条），及时的处置与救援（第49条）等，从踩踏事件上看，公安机关和黄埔区政府对风险都有预估不足、处置不当的情况，根据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第2条：“地方人民政府主要领导人和政府有关部门正职负责人对下列特大安全事故的防范、发生，依照法律、行政法规和本规定的规定有失职、渎职情形或者负有领导责任的，依照本规定给予行政处分……”，因此，相关政府主要负责人员可能会面临行政处分。

其次，相关负责人还可能构成玩忽职守罪。若后续的调查发现政府部门负责人有严重不负责任的行为，例如公共安全机关未履行职责或不正确履行职责，还可能构成刑法第397条规定的玩忽职守罪（“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的”），36人死亡无疑达到最高检《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》规定的立案标准，甚至可能满足刑法397条规定的“情节特别严重”。2004年，北京密云“2.5”踩踏事件发生后，公安局相关派出所所长、政委均以玩忽职守罪被判处3年有期徒刑，足为先例。

三、（可能的）撒“钱”第三人——过失以危险方法危害公共安全罪

事发后，曾有目击证人描述，踩踏事件的发生与外滩十八楼有人向楼下抛洒类似美金纸币有关，虽然其后公安机关否认了“抛洒美金与踩踏事件有关”，但事故的原因仍需后续调查佐证。假设踩踏事件与抛洒“纸币”有关，该第三人亦需要承担刑事责任。

我国刑法第115条规定了过失以危险方法危害公共安全罪，该罪的“其他危险方法”限于与放火、决水、爆炸、投放危险物质相当的方法，尽管撒钱行为没有直接的伤害性，但在外滩跨年活动人群密集这一特殊的环境下，撒钱行为足以引起他人哄抢、挤压、踩踏，特定的情况下可以认定其为“具有相当性危害”的危险方法。另一方面，在人群密集（踩踏事件现场近几十万人）的情况下，行为人应当意识到自己的行为可能会引起人群哄抢踩踏，而疏忽大意没有预见，或轻信可以避免，足以构成刑法上的“过失”。

这种情况并非没有先例，2014年8月，广东曾有两名年轻男子因为在地铁玩防狼喷雾引发踩踏事故，以本罪被判处有期徒刑，足见一斑。

回看本次事件，庆幸的是，公共责任险的存在和上海市诸多保险公司的先行赔付，可以让逝者的家属有些许安慰；遗憾的是，再多的赔偿，再严厉的法律责任对逝者而言都没有意义。本文发稿时，刚过事故的头七之日，希望法律的严格追究能够警示后来人，防止这样的悲剧再次重演。