秦联律师解读《国有土地上房屋征收与补偿条例》系列之二

        《国有土地上房屋征收与补偿条例》最大的亮点是什么？

        秦联律师：《条例》确定了新的立法目的，明确了新的征收和补偿主体，促进征收程序的规范，强化补偿机制，这是《条例》的亮点之所在。

        首先是合理确定了新的立法目的。正如前面分析新老法规的标题所谈到的，仅从标题就能看出两个法规不同的价值取向。长期以来《城市房屋拆迁管理条例》偏重于服务于城市化的进程和保障建设项目的顺利进行，《城市房屋拆迁管理条例》第一条虽然规定该条例的目的之一是“维护拆迁当事人的合法权益”，但对于被拆迁人这一明显的弱势群体并没有特殊保护。在此立法目的指导下，《城市房屋拆迁管理条例》在执行的过程中出现众多社会问题，例如，不少建设单位基于利益驱使，而对被拆迁人断水、断电、断路、断气，甚至以暴力胁迫等手段强迫被拆迁人搬迁，相当一部分被拆迁人的合法权益难以获得规范、公正的保护，进而引发了一系列社会问题，严重影响社会稳定与和谐。由于我国经济发展，城市化的进程，需要基于公共利益进行征收活动，但征收必然涉及公民私有财产权的保护，同时体现公权力对私权的干预，因此，在征收时，须通过规范拆迁活动加强对被征收人权益的保护。据此，新《条例》第一条明确了制定本条例是为规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益。纵观全文，所有内容设置都是围绕这一综合目的进行，这是具体立法及执法的指导原则，能最大化、科学地指导国有土地上房屋的征收与补偿的合法、公正、合理。

        其次是明确了征收与补偿主体。原来的《城市房屋拆迁管理条例》将征收拆迁设置成为行政许可的形式，由欲拆迁房屋的单位依据规定的条件申请拆迁许可证，之后成为拆迁和补偿主体，他们与被拆迁人之间达不成拆迁补偿协议的，由政府拆迁管理部门裁决。这样一种征收模式实际上是把征收与补偿的相关问题都控制在作出征收决定的一级政府解决，难以保障问题合法、公正。《条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。” 该规定意味着拆迁许可证的方式被彻底废除，国有土地上房屋征收行为明确为市、县级政府行为，政府置身事内，成为征收房屋和补偿过程中的一方当事人，对此负责，不会再以裁决者身份出现在征收补偿过程中，避免了既是“裁判员，又参与运动”的不正常现象。

        再次、促进征收程序规范化。《条例》明确征收与补偿主体为市县级人民政府，改变以往拆迁单位进行拆迁的做法，这是促进国有土地上房屋征收秩序规范的一个重要前提。此外《条例》还在以下多个方面对征收程序进行了规范：

        1、设置了对具体征收实施单位的限制。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，但房屋征收实施单位不得以营利为目的，且房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《条例》还明确禁止建设单位参与搬迁活动。上述限制有利于减少以往拆迁房屋的单位基于利益驱使，而对被拆迁人采取的断水、断电、断路、断气，暴力胁迫等行为。

        2、以概括加列举的方式确定了公共利益的范围，明确了征收的前提条件。公共利益范围的界定是我国立法长期没有解决的问题，对这个问题，立法机关高度重视，收集、研究了国外情况和做法，作了大量的调查研究，多次进行专家论证，广泛听取意见，最终在《条例》第八条规定了公共利益的范围：“国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。这在我国立法史上是一次重大尝试，为实践中确认公共利益提供了相对准确的标准，有利于执法尺度的统一，防止商业目的挂公益之名征收。

        3、重视被征收人的参与机制。《条例》规定，“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日;市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布;因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”

        4、确定了社会稳定风险评估机制和先补偿后征收机制。《条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。

        5、明确规定征收救济途径。《条例》第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”第十四条规定：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”此外对于对于不履行补偿协议的一方，可以提起诉讼。这些规定突破了以往对征收拆迁救济途径不畅的局面。

        6、明确了强制搬迁程序。依据《条例》第二十八条规定，取消了行政强制搬迁，强调征收都需通过司法程序进行强制搬迁。由法院来决定是否应当强制搬迁，这也有利于保障强制搬迁的合理合法性。

        7、暴力迫使搬迁可追究刑责。《条例》规定,采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

        最后、强化了征收补偿制度。以往的实践表明，公民也往往知道他们左右不了征收决定，即便是非公共利益征收房屋，他们可能也不会表示反抗，只要补偿合理。但是一旦补偿不能满足他们的要求，他们必然会表示强烈异议。因此，房屋拆迁过程中，最主要的矛盾往往体现为补偿问题。《条例》认识到这一重要实践，强化了补偿制度，主要体现在以下方面；

        1、确定征收补偿方案时要征求公众意见，包括被征收人意见。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，征收决定主体应组织被征收人和公众代表参加听证会，并根据听证会情况修改方案。

        2、明确了征收房屋的补偿标准。根据条例第十九条，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”以房屋所有权和土地使用权的市场价格作为补偿标准，能最大化确保被征收人的居住条件和生活水平不下降。

        3、保留货币或房屋产权调换两种补偿方式，并加以完善。对于因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

        4、明确要求保障居住条件。《条例》规定,征收个人住宅,被征收人符合住房保障条件的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。该规定有利地保证了生活条件困难的被征收人居住条件能得以快速改善，无需再等待轮候保障房。

        5、明确了先补偿后搬迁的原则。《条例》明确规定先补偿后搬迁，且明确规定要实行“专户存储”，有利于解决了实践中补偿没有到位就而强制搬迁，或因为补偿有争议就强制搬迁而引发的社会矛盾。

        6、被征收人协商选择房地产价格评估机构的机制《条例》赋予了被征收人协商选定房地产价格评估机构的权利，从而最大化确保被征收房屋价值评估公正性，并有助于减少被征收人对评估机构的不信任，而耽误征收补偿程序。

        7、停产停业的损失赔偿更为合理。《条例》第二十三条规定：对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”而原来的《城市房屋拆迁管理条例》对停产停业的损失赔偿要求必须是非住宅，而且仅给予适当的补偿。

        8、明确确立补助和奖励机制。《条例》要求市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。